增量政策谋“破题”

　　来源：金融时报

　　记者：马梅若

　　工业企业利润降幅大幅收窄，制造业PMI连续三个月回升，新订单指数重回50%以上…… 自9月24日国新办发布会上金融管理部门公布了一揽子政策以来，增量政策接连出炉，市场信心得到提振，近期发布的多项经济数据明显改善。

　　“9月24日、10月12日、11月8日，分三次宣布的政策措施给我们带来了多重启示。”中国金融学会常务理事，中银国际证券全球首席经济学家管涛在12月2日的中国金融学会学术年会上如是感慨。

　　如何让政策更好发挥作用，正是全国乃至全球都颇为关注的话题。超预期、破定式、促协同，这是各位专家开出的“药方”。

　　超预期政策提振市场信心

　　当前宏观形势颇为复杂。从外部来看，环境更加复杂严峻、国际市场波动加剧、全球贸易不确定性不稳定性因素增多；从国内来看，年初以来，经济运行下行压力加大，三季度以来一些主要经济指标出现边际向好信号。

　　在管涛看来，超预期政策举措是扭转市场预期，提振市场信心的关键。“这些年经常讲‘三重压力’，其中一重是‘市场预期转弱’或者‘市场预期偏弱’，这都指向前期政策落后于市场曲线。但是，9月底以来这批政策范围非常广。除了传统的降准降息，还有稳楼市、稳股市的政策，同时还有财政政策。”管涛解释，本轮政策工具的特点是“新”“快”且“力度大”。

　　可以看到，本轮政策工具也非常新。例如，央行针对资本市场创设了互换便利和股票增持再贷款；此外，允许地方政府专项债券用于土地储备、发行特别国债给六大国有商业银行，这些新举措加强了财政和货币政策的协调。

　　同时，本轮政策落地非常快。在9月24日国新办会议“预告”之后，降准降息、存量住房贷款利率优化、统一首付比例等政策已经落地，两个支持资本市场的结构性货币政策工具也已经开始启动。

　　更让市场感到振奋的是，政策力度非常大。“无论是降准还是降息，都是史上较高幅度。同时，11月8日宣布地方政府化债的三箭齐发，其中一个措施是在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，分3年实施。”管涛谈到，这些政策的实际效果应该是很“解渴”的。

　　他进一步解释，去年增发1万亿国债主要用于灾后重建，大部分都是转到今年使用。此次分三年增加的地方政府专项债发行限额用于置换隐性债务，可以帮助地方政府腾挪财政资源、腾挪了政策空间、腾挪了时间精力。“2万亿使用的灵活度比去年1万亿灵活度更高，而且规模更大”，管涛认为，这对于年底遏制经济下行势头，推动经济企稳回升将起到非常积极的作用。

　　实际上，当前不确定性已成为最大的确定性，这时“预案与预测更重要”。管涛总结，当前形势下做多的风险要小于做少的风险，政策出台越早、见效越快。

　　破除思维定式

　　实现地方财政平衡

　　那么，为何一揽子政策没有在更早时间落地呢？在分析政策制定的思路层面，清华大学经济管理学院的院长白重恩谈及了一些常见的思维定式。

　　“此前，不少人担心中央政府救助地方政府的债务一定会带来道德风险问题。”白重恩提到。所谓道德风险是指，如果把中央政府作为委托人、地方政府作为代理人来看，中央担心地方政府花钱花超了，中央去救助，未来地方政府会对中央产生依赖，就会乱花钱，造成进一步的债务，期待有进一步的救助，这就是道德风险。

　　“当然，地方财政里面有些亏空来自自由裁量权，这里面有道德风险。但是，地方政府花的钱中有一类是刚性支出，没有多少自由裁量权，地方必须得花，比如发工资、养老待遇、公共卫生等等，这部分收入或者支出造成不平衡的时候，中央政府去救助，它没有道德风险的问题。”白重恩举例称，2020—2022年地方政府收入减少了，支出增加了，这不是地方政府有选择的决定。

　　对此，白重恩建议，未来既要更好控制地方政府具有自由裁量权的支出，也要看结构性的不平衡到底还有多少。“实现地方财政平衡就要考虑开源，也要考虑节流，还要考虑资产的盘活。”他解释。

　　推动中长期改革 

　　强化央地协同

　　对于央地如何协同，北京大学国家发展研究院院长黄益平谈到，地方政府对于宏观政策的作用，从过去的“放大器”变成了现在的“抵消器”。“在全球金融危机的时候，我国制定了四万亿刺激政策，其中很大一部分是当时的地方政府贡献的。所以我国的宏观经济政策在国际上给人留下了非常果断、‘立竿见影’的印象。其中既有中央政府果断决策，地方政府也发挥了很大的助力作用。”黄益平认为，而近年来地方政府对宏观刺激的反应比较迟缓，甚至形成了抵消效应——地方政府为了平衡收支，不得不要么节流、要么开源，这样就对宏观经济形成了“紧缩效应”。

　　对此，黄益平建议，从中长期看，需要进一步推动财政改革，重构央地财政关系，确保地方政府事权和财权的相对匹配。

　　围绕如何花钱、谁来花钱，管涛也分享了自己的看法。“中国潜在的需求是无处不在的。但是，这些需求是市场花钱为主还是政府花钱为主？政府花钱是花在基建上还是民生支出上？政府花钱究竟是地方政府花钱还是中央政府花钱？政府花钱到底是用一般政府债券融资还是用特别国债或者地方政府专项债融资？这些都涉及深层次改革问题，需要改革的加持来理顺相关政策的传导机制。”管涛表示。